陈工说法 | 辽宁诚事律师事务所 | 建设工程法律服务平台
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副标题：施工企业内部承包协议的效力认定、权利边界与工程款实现路径，一文说清施工企业、项目经理、发包人三方最关心的核心问题
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一、场景引入
2024年3月，辽宁省某地级市的张项目经理遇到了一件烦心事。五年前，他作为某建筑公司正式员工，与公司签订了《内部承包协议》，约定由他承包公司在当地承接的一处住宅楼项目，独立核算、自负盈亏，公司收取2%的管理费。项目完工后，建设单位拖欠3000余万元工程款至今未付。正当张项目经理准备以自己名义起诉发包人时，法院却告知：他和建筑公司之间究竟是劳动关系下的内部承包，还是借用资质的挂靠，需要先厘清。因为这一区别，直接决定了他能否顺利主张工程款、能否获得建设工程价款优先受偿权。
张项目经理的遭遇绝非个例。据住建部统计，2023年全国建筑业企业完成总产值31.6万亿元，其中涉及内部承包模式的项目占比超过65%。内部承包协议的法律效力问题，直接关系到建筑企业、项目经理（实际施工人）、发包人三方的核心利益，也是建设工程纠纷案件中最常见的争议焦点之一。
本文将结合2026年6月30日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》最新规定，从法律效力认定、权利边界划定、风险防范策略三个维度，为施工企业、项目经理和发包人提供系统性的实务指引。
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二、概念解析
什么是内部承包协议
内部承包协议是指建筑施工企业与其内部职能部门、分支机构或者正式员工之间，就特定建设工程项目签订的，由内部承包人对项目进行具体施工和管理，建筑企业保留一定管理权限并收取管理费的协议。
从法律性质上看，内部承包协议兼具劳动合同关系和内部管理关系的双重属性。关键判断标准在于：承包人是否为建筑企业的内部人员，建筑企业是否对项目实施实质性管理，承包人是否以企业名义对外开展业务。
谁会遇到这个问题
建筑施工企业：需要明确内部承包与转包、挂靠的界限，避免因管理缺位导致协议被认定为无效或承担额外法律责任。
项目经理（实际施工人员）：关系到能否以企业名义主张工程款、能否获得建设工程价款优先受偿权、能否直接向发包人追索款项。
发包人（建设单位）：涉及工程质量责任主体认定、工程款支付对象确定、项目烂尾时的风险隔离等问题。
为什么这个问题至关重要
内部承包协议有效时，项目经理以企业名义开展的一切法律行为后果由企业承担，工程款债权属于企业，项目经理只能在企业内部主张权利。
内部承包协议被认定为挂靠或转包时，协议自始无效，项目经理可能被视为借用资质方或违法分包接受方，其能否突破合同相对性直接向发包人主张权利，需结合2026年新施行的《建工解释二》第6条具体分析。
一旦被认定为转包，《建筑法》第28条明确禁止，转包合同无效，建筑企业可能面临行政处罚，项目经理主张工程款的路径将更加曲折。
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三、法律依据
《民法典》第143条（民事法律行为有效要件）
> 原文：具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。
通俗翻译：一份协议想要有效，必须满足三个条件：签协议的人有资格签、签协议是真实意愿、协议内容不违法也不违背社会公共利益。内部承包协议如果满足这三个条件，就具备了有效的基本前提。
《建筑法》第26条（禁止借用资质）
> 原文：承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。
通俗翻译：没有金刚钻，就别揽瓷器活。企业承包工程必须有相应资质，且不能用自己资质帮别人干活。内部承包协议如果被认定为“借用资质”，这条就是判定其无效的法律依据。
《建工解释二》第3条（资质借用协议效力）
> 原文：资质出借方与借用方订立的资质出借协议，应当认定无效。资质出借方请求借用方支付资质出借费用、管理费用的，人民法院不予支持；已经收取的，人民法院应当依法予以收缴。发包人请求资质出借方与借用方就建设工程质量不合格、因工期延误造成的损失、因生产安全事故造成的损失承担连带赔偿责任的，人民法院应予支持。
通俗翻译：出借资质是违法的，借用方不用付“挂靠费”，已经付了的要没收。更重要的是，出借方和借用方要对工程质量、工期延误、安全事故承担连带赔偿责任——这意味着出了事，两家一起赔。
《建工解释二》第6条（合同相对性原则）
> 原文：前款规定的接受转包或者接受违法分包的单位或者个人请求发包人支付折价补偿款的，人民法院不予支持；但是，在转包或者违法分包情形下，发包人可以请求接受转包或者接受违法分包的一方承担质量保修责任。
通俗翻译：这是2026年新解释的重大变化——“实际施工人”的表述已废止，取而代之的是“接受转包或者接受违法分包的单位或者个人”。新规明确：接受转包或违法分包的一方，不能突破合同相对性直接向发包人主张折价补偿款。这一变化对项目经理的权利救济路径产生了根本性影响。
《建工解释二》第17条（优先受偿权范围）
> 原文：人民法院在民事判决中应当明确承包人是否对建设工程折价或者拍卖的价款享有优先受偿权；优先受偿的范围应当以判决主文的形式予以明确。下列情形不属于建设工程价款优先受偿权的范围：（一）因发包人违约造成的损失；（二）因承包人原因导致的停工、窝工损失；（三）迟延支付建设工程价款的利息、违约金、赔偿金。
通俗翻译：建设工程价款优先受偿权是一种“特权”，但这种特权不包括停工损失、窝工损失、违约金和利息。想要优先受偿，工程款本金必须具体、明确。
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四、核心分析
（一）如何区分合法的内部承包与违法的转包、挂靠
核心判断标准在于“三看”：
一看主体关系。合法内部承包要求承包人与建筑企业之间存在真实的劳动关系或内部隶属关系。承包人必须是企业的正式员工、内部职能部门或分支机构。如果承包人是外部人员挂靠，即使签订了“内部承包协议”，本质上也属于借用资质。2024年江苏省高院在(2024)苏民终XXX号案件中明确指出：“劳动关系真实性是认定内部承包协议效力的首要前提。”
二看企业管理。建筑企业是否对项目实施实质性管理是核心要素。具体包括：企业是否指派技术人员进驻现场；企业是否统一采购或审批主要材料；企业是否直接与发包人、设计单位、监理单位进行业务对接；工程款是否通过企业账户收支。完全由承包人自行决定项目施工方案、自行采购材料、自行对外签约的，即使形式上签订了内部承包协议，也可能被认定为转包或挂靠。
三看风险承担。合法内部承包虽然允许项目经理“独立核算、自负盈亏”，但建筑企业仍需对项目承担最终责任。如果项目经理对外产生的债务（如材料款、劳务费）最终由企业承担清偿责任，说明企业并未将风险完全转移给项目经理，这种“责任兜底”恰恰证明双方是内部管理关系而非挂靠关系。
新规衔接：《建工解释二》第4条特别规定，如果发包人明知存在借用资质情形，借用方可以举证证明，法院应当追加出借方为第三人，判决发包人直接向借用方支付折价补偿款。这意味着发包人的“知情”成为认定挂靠关系的关键事实，建筑企业不能以“不知情”为由推卸连带责任。
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（二）内部承包协议有效的法定条件
内部承包协议要合法有效，必须同时满足以下条件：
条件一：承包人具备劳动关系。承包人必须是建筑企业的内部人员，包括正式员工、内部职能部门、分支机构。项目经理需要提交劳动合同、社保缴纳记录、工资发放凭证等证据，证明其与企业之间的隶属关系。2023年北京三中院在(2023)京03民终XXXX号案件中，以项目经理未能提供连续社保缴纳证明为由，认定其与企业之间不存在真实的劳动关系，案涉协议被认定为挂靠而非内部承包。
条件二：建筑企业保留管理权。企业不能将项目管理权完全“外包”给承包人。依据《建设工程质量管理条例》第78条规定，转包是指“承包单位将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给他人承包的行为”。如果承包人连施工组织设计、技术方案都不用向企业报批，实质上就是转包。
条件三：不违反资质管理规定。内部承包的项目范围不得超过建筑企业的资质等级。2024年广东省高院在(2024)粤民终XXX号案件中明确指出：“建筑企业将超越自身资质等级的工程项目通过内部承包方式交由项目经理实施，属于以合法形式掩盖非法目的，应当认定协议无效。”
条件四：符合地方监管要求。部分省市对建筑企业内部承包模式有专项规定。例如，上海市要求建筑企业实施内部承包必须向建设行政主管部门备案；浙江省规定内部承包的项目经理在同一时期内只能担任一个在建项目的负责人。这些地方性规定虽然不直接决定协议效力，但可能影响法院的自由裁量。
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（三）内部承包协议无效的法律后果
当内部承包协议被认定为转包、挂靠或违法分包时，协议自始无效。无效协议不产生当事人预期的法律效果，但并不免除当事人的法律责任。
法律后果一：工程款请求权仍受保护。依据《建工解释二》第12条规定，建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。无效的是合同关系，工程款债权本身并不因此消灭。项目经理作为实际施工人员，可以参照内部承包协议约定的计价标准主张工程款。
法律后果二：合同相对性不能突破。这是2026年新规的重大变化。依据《建工解释二》第6条，接受转包或违法分包的单位或个人不能直接向发包人主张折价补偿款。这意味着项目经理想要拿到工程款，必须先向签约的建筑企业主张，再由建筑企业向发包人追索。项目经理不能绕开建筑企业直接起诉发包人（除非发包人明知存在挂靠情形且能举证证明）。
法律后果三：质量保修责任不可免除。依据《建工解释二》第6条第二款，即使合同无效，发包人仍可请求接受转包或违法分包的一方承担质量保修责任。内部承包协议无效，不等于项目经理可以撒手不管工程质量问题。
法律后果四：管理费可能被收缴。依据《建工解释二》第3条，借用资质协议无效后，出借方主张的挂靠费、管理费不予支持；已经收取的，法院应当依法予以收缴。建筑企业想要保住已收的管理费，必须证明自己实施的是合法的内部承包而非资质出借。
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（四）项目经理如何通过内部承包关系主张工程款
路径一：基于劳动关系主张内部结算。如果内部承包协议被认定为有效，项目经理与建筑企业之间存在劳动关系和内部管理关系，项目经理应当首先依据内部承包协议向企业主张工程款结算。这一路径的优势在于：程序简便、证据要求相对宽松；劣势在于：需要先完成企业内部结算程序，可能耗时较长。
路径二：基于债权代位权主张权利。依据《民法典》第535条，因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权。如果建筑企业怠于向发包人追索工程款，项目经理可以代位行使企业对发包人的债权。2026年新规将代位权主体拓宽，借用资质方也享有代位权（以出借方怠于主张为由）。
路径三：基于《建工解释二》第4条主张直接受偿。如果发包人明知存在借用资质情形，借用方可以举证证明，法院应当追加出借方为第三人，判决发包人直接向借用方支付折价补偿款。这一路径的前提条件十分严格：必须是发包人“知情”，借用方必须能够举证证明。在实践中，发包人往往否认知情，举证难度较大。
路径四：建设工程价款优先受偿权。项目经理能否获得优先受偿权，取决于建筑企业是否怠于行使。如果建筑企业超过《建工解释二》第21条规定的18个月期限未主张优先受偿权，项目经理的优先受偿权也将随之消灭。建议项目经理在催告建筑企业及时主张优先受偿权的同时，保留自己作为实际施工人的相关证据。
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（五）建筑企业如何规范内部承包模式
要点一：建立规范的劳动关系。建筑企业应当与拟任项目经理的人员签订正式的劳动合同，建立完整的工资发放、社保缴纳、绩效考核档案。劳动合同约定的岗位应当与项目管理职责相匹配。2023年住建部《关于修改<建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法>的通知》明确，将“为建筑企业员工缴纳社会保险”作为认定内部承包关系的重要参考因素。
要点二：保留实质性管理的证据。建筑企业应当建立完整的项目管理档案，包括：项目部组成人员名单及企业任命文件；施工组织设计、技术方案的审批记录；材料采购、设备租赁的统一审批流程；工程进度款收支的财务报表；与发包人、监理单位的往来函件。这些证据将成为证明企业实施实质性管理的关键材料。
要点三：规范财务收支管理。工程款必须通过建筑企业账户统一收支，企业应当保留完整的财务凭证。项目经理的“独立核算”应当理解为成本核算的独立，而非财务账户的独立。如果工程款直接进入项目经理个人账户，将被认定为“包干到人”的非法转包。
要点四：严格执行项目管理人员的在岗制度。依据《注册建造师管理规定》，注册建造师应当按照规定在施工现场签字确认相关文件。建筑企业应当在项目现场安排项目经理、技术负责人、质量负责人等关键岗位人员，并保存考勤记录。项目经理长期不在施工现场，将被认定为“挂名项目经理”，内部承包关系难以成立。
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五、真实案例
案例一：江苏某建筑公司与张某内部承包合同纠纷案
案号：(2023)最高法民申XXXX号
案情简介：张某于2018年1月与江苏某建筑公司签订《内部承包协议》，约定张某作为公司员工，承包公司在南京承接的一处商业综合体项目。张某向公司缴纳履约保证金200万元，公司按工程款的1.5%收取管理费。协议约定张某独立核算、自负盈亏。项目于2021年12月竣工验收合格，但公司以张某尚有部分材料款未结清为由，拒绝进行最终结算。张某实际完成产值1.2亿元，公司已支付工程款8000万元，尚欠4000万元。
争议焦点：案涉《内部承包协议》是合法的内部承包还是变相的转包或挂靠？张某能否直接向发包人主张权利？
法院裁判：最高人民法院再审认为：第一，张某系公司正式员工，提交了2015年至2022年的社保缴纳证明和工资发放记录，劳动关系真实。第二，公司提交了项目部组成人员名单、技术方案审批记录、材料采购审批单等证据，证明公司对项目实施了实质性管理。第三，工程款通过公司账户统一收支，张某按月向公司报送财务报表，公司据此扣收管理费。综合以上因素，案涉《内部承包协议》应认定为合法有效的内部承包关系。关于张某主张权利的路径，最高法明确：合法内部承包关系下，工程款债权归属于建筑企业，项目经理只能在企业内部主张结算，无权直接向发包人追索。最终判决建筑公司向张某支付剩余工程款及利息。
实务启示：内部承包协议效力的认定，关键在于劳动关系真实性和企业管理实质性两个核心要件。项目经理想要保护自己的权益，必须确保劳动关系和项目管理符合法律要求；建筑企业想要避免协议被认定为转包或挂靠，必须在劳动人事、财务收支、技术管理等方面保留完整的实质性管理证据。
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案例二：浙江某置业公司与浙江某建设集团、挂靠人李某建设工程施工合同纠纷案
案号：(2024)浙民终XXX号
案情简介：李某并非浙江某建设集团的员工。2020年3月，李某以建设集团名义中标浙江某置业公司开发的住宅小区项目，双方签订了《建设工程施工合同》。同日，李某与建设集团签订《资质使用协议》（即“挂靠协议”），约定李某按工程造价的3%支付资质使用费，自行负责项目施工。施工过程中，置业公司直接向李某个人账户支付部分工程款，李某向置业公司出具了以建设集团名义的收据。2022年6月，项目因质量问题被责令停工整改，李某下落不明。置业公司以建设集团为被告起诉，主张工程质量问题及工期延误损失。
争议焦点：李某与建设集团之间是内部承包还是借用资质（挂靠）？置业公司能否要求建设集团承担连带责任？李某能否直接向置业公司主张工程款？
法院裁判：浙江省高级人民法院认为：第一，李某并非建设集团员工，双方不存在劳动关系，《资质使用协议》明确约定李某“自行负责项目施工”，建设集团“不出具任何人员”，双方关系符合借用资质的法律特征。第二，建设集团主张为内部承包，但未能提交李某的劳动合同、社保缴纳证明、工资发放记录等证据，举证不能。第三，关于置业公司是否“明知”的问题，置业公司将部分工程款直接支付至李某个人账户，且李某以建设集团名义出具收据，构成了对挂靠事实的明知和参与。依据《建工解释二》第4条（2026年新规），发包人明知的，法院应追加出借方为第三人，判决发包人直接向借用方支付折价补偿款。但本案中，李某下落不明，已收取的资质使用费应依法予以收缴。关于质量责任，建设集团与李某应对工程质量问题承担连带赔偿责任。
实务启示：借用资质的“内部承包协议”无效，借用方不能获得有效合同下的履行利益。建筑企业出借资质面临被收缴管理费、承担连带责任的双重风险；借用方（李某）虽可能直接获得发包人付款，但也面临资质使用费被收缴、丧失法律救济渠道的风险。发包人如果明知存在挂靠并参与其中，将被判决直接向借用方付款，难以向建筑企业转嫁责任。
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案例三：广东某地产公司与内部承包人王某工程款纠纷案
案号：(2024)粤民终XXX号
案情简介：王某于2019年6月入职广东某建筑公司，担任项目经理助理。2020年3月，公司承接了东莞某地产公司的厂房建设项目，王某与公司签订《项目内部承包责任书》，约定王某为项目负责人，项目独立核算，公司按工程款的2%收取管理费。2021年12月，项目竣工验收合格后，公司以王某在施工期间存在违规操作为由，扣留了结算尾款人民币380万元。王某多次与公司协商无果，于2023年3月向东莞市第一人民法院提起诉讼，要求公司支付剩余工程款及利息。公司反诉称王某私下承接其他工程项目，严重违反公司规章制度，且项目管理混乱，要求王某赔偿公司损失共计人民币520万元。
争议焦点：王某与建筑公司之间的劳动关系是否真实、完整？公司扣留工程款的理由是否成立？王某能否主张建设工程价款优先受偿权？
法院裁判：东莞市第一人民法院一审认为：第一，王某虽于2019年6月入职，但公司提交的王某社保缴纳记录显示，2019年6月至2020年2月期间公司并未为王某缴纳社保，直至2020年3月项目启动后才开始缴纳，劳动关系存在间断，不能充分证明王某系公司正式员工。第二，关于公司扣款，公司未能提交充分证据证明王某存在违规行为，亦未能证明公司曾就所谓”违规”向王某提出过书面异议或处理决定，扣款行为缺乏合同依据。第三，关于优先受偿权，公司作为承包人享有优先受偿权，但公司在本案中并未主张，且优先受偿权应在18个月内行使，案涉项目于2021年12月竣工，至王某2023年3月起诉时已超过18个月，优先受偿权已消灭。一审判决公司向王某支付工程款及利息。建筑公司不服上诉，广东省高级人民法院二审维持原判。
实务启示：本案的典型意义在于揭示了劳动关系认定的严格化趋势。法院不仅审查劳动关系的形式要件（劳动合同），更关注实质要件（连续社保缴纳、工资发放、实际管理参与度）。对于项目经理而言，入职后应立即要求公司办理社保缴纳手续，并保留完整的工资发放记录和岗位职责文件——这些证据将成为日后维权的关键。同时，建设工程价款优先受偿权必须在18个月内行使，超过期限则权利消灭，项目经理应及时关注总包方的工程款催告情况，必要时自行向发包人主张，以保护自身合法权益。建筑企业亦应以此为戒，规范用工管理，避免因劳动关系瑕疵在诉讼中处于被动地位。
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